美国关税措施为什么会被“滥用”

美国实施三权分立的国家权力体制，1787年费城制宪会议制定的美国宪法将国家权力分为立法权、行政权和司法权，分别由国会、总统和法院行使。而关税作为财政收入的组成部分，对于美国政府的收支平衡有着不小的影响。首任美国财政部长亚历山大·汉密尔顿推动《1789关税法案》出台，开启了美国关税历史，而关税征收原则、方式、税率的确定和调整在美国历史上不断发展，成为不同历史时期观察美国国内产业和国际贸易政策的窗口，反映了各方的利益博弈，也对全球经贸关系产生了持续变化的巨大影响。

美国关税调整的重要历史时点

美国关税历史上具有里程碑意义的重要转变有6个，均在20世纪。

一是1913年，《安德伍德-西蒙斯关税法》通过。美国重新征收联邦所得税，并将关税税率从约40%降至27%。此后直到1934年，美国政府的财政收入实现结构性调整，所得税逐渐成为美国政府财政收入的主要来源。

二是1930年，美国通过了《斯姆特-霍利关税法案》。对超过两万种进口商品提高了关税，将美国关税提高到1828年以来的最高水平，应征税进口商品的平均关税达到59.1%。这也是美国国会制定关税税率的最后一部关税法案。该法引起了美国贸易伙伴的强烈反应，纷纷采取针对美国出口商品的高关税，导致美国出口大幅下降，进而引发了在全球范围的经济动荡和武装冲突。

三是1934年罗斯福总统签署了《互惠贸易协定法》。美国总统被授权对外谈判互惠贸易协定，允许总统在未经国会逐项批准情况下将关税降低最多50%，并为双边削减即互惠和最惠国待遇条款提供了授权。这一法案标志着决定贸易政策的权力从国会转向行政部门，开启了从“限制”到“互惠”的转变。

四是1947年，美国和其他23个国家加入《关税与贸易总协定》。以降低关税和其他贸易壁垒，围绕最惠国待遇、关税约束（只减不增）和取消配额等主要领域推动。虽然美国希望消除英国的帝国特惠制，但实际上成为美国试图避免重蹈30年代灾难性经济民族主义政策的国际社会协调尝试，吸引和推动了全球范围降低关税的行动。

五是1976年，美国建立普遍优惠制。通过对部分发展中国家的部分产品给予单方面免税待遇，吸引和扩大对发展中国家市场的影响力，增加美国与这些国家的经贸联系。

六是1995年，美国加入世界贸易组织（WTO）。这是该组织成员迄今最后一次同意在多边基础上大幅降低关税税率。此后30年，美国的关税基本保持稳定，直到2018年特朗普第一任期后大幅提高对外关税。2025年4月2日，特朗普发布对等关税，虽然与1934年的“互惠关税”用的是同样的英文单词，但其目标取向发生了显著变化，从“促开放”转为“重保护”，关税再次成为美国处理对外经贸关系的核心工具。

驱动美国关税机制演进的因素

对于美国而言，关税不仅是财政收入的来源，更有着广泛的功能。关税既是分割国内国际市场的“门闸”，又是调节集团利益的“变压器”，还对其塑造全球经济秩序提供了工具。诸多因素共同作用和驱动美国关税不断调整、演进。

财政入不敷出导致美国更倾向于提高关税。近年来，无论是对中小企业和消费者提供财政补贴，还是扩大基础设施建设投入，美国政府的支出需求持续高涨。为此，美国政府期待关税收入能够在维持收支平衡上发挥重要作用。

经济发展模式调整影响美国社会关税态度。出口导向型经济，需要扩大出口，保障经济活动的顺利运行。在全球经济产业快速发展的进程中，各国都在努力提升制造业竞争力。相比而言，美国本土制造业竞争力提升缓慢而导致出口商品的国际竞争力出现整体下降，原有的关税难以维护美国产品的出口优势，要求出口目标国进一步降低关税成为重要手段。

跨国公司全球化发展改变全球供应链关系。美国曾是跨国公司的受益者，但跨国公司的国际化也会促进投资东道国本土产业链和供应链的发展，跨国公司通过调整发展策略，改变业务布局，进而也影响了国际贸易利益重心的变化。一些原本需要进口的原材料或中间品，由其他国家企业完成，美国从自给自足转而侧重于研发和技术控制，制成品更多依赖于进口。

美国关税决定机制演进的前景

二战以来，美国国会为了减少利益冲突、提高关税政策的作用，通过多部法律法规授权总统根据外交政策和国家安全利益对关税作出行政裁定。但在实际操作中，由于自由裁量权缺乏监督和约束，是否符合法律原本授权的本意很难衡量，造成了实际上关税措施被滥用的可能。

在操作中，美国国会研究服务部（CRS）认为，尽管国会设定了谈判目标，但实现目标需要依靠总统的领导力。原本国会认为总统相比于个别议员，更能免受国内保护主义压力的影响。过去70年来，关税占美国联邦总收入的比重都未超过2%。但是，2015-2020财年，美国对进口商品征收的关税翻了一番，从约370亿美元增加至740亿美元。2024财年，美国海关与边境保护局（CBP）总共征收了770亿美元的关税，约占联邦总收入的1.57%。看起来似乎征收关税简单又容易，但其负面影响并不小。

美国历史上的高关税时期企业所得税收入有限，关税承担方为普通民众和中小企业，关税提高实际上反映了税负承担者的改变，为大企业提供了更有利的竞争条件。美国政府发布的对等关税计算公式已经显示了关税上升和国内需求下降之间的联动关系，关税的提高将会导致其他税收收入的下降。

事实上，其他国家对美商品降关税、扩大市场准入，技术规范和市场标准等的差异也可能使得美国商品难以大幅扩大出口。美国关税还取决于美国与贸易伙伴谈判的进程和实际效果，但主权信用评级被调降已经反映出市场对美国破坏规则、不守承诺的担忧。贸易伙伴对随意变更、漫天要价的谈判方式已经有所戒备和防范，达成协定的难度明显增加。一旦谈判进程受阻，美国的关税决定机制将可能会发生新的变化。

（作者系商务部国际贸易经济合作研究院美洲与大洋洲研究所副所长）

来源：中国青年报

作者: 周密